Hur fungerar ramavtal vid offentlig upphandling?

Ramavtal upphandlas ofta för att effektivisera de offentliga inköpen när det gäller regelbundet återkommande inköp, ofta i stora volymer. Men ramavtal måste användas omsorgsfullt, i enlighet med bestämmelserna i LOU och villkoren i respektive ramavtal. Annars är risken stor för missförstånd och problem.

Med begreppet ramavtal menas enligt LOU avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för kontrakt som ska tilldelas under en viss tidsperiod.

Ramavtal är alltså ett slags förberedande avtal för eventuella kommande inköp. Hur mycket som ska avropas, och när det ska ske, bestäms normalt först i samband med att avrop görs. Enligt rättspraxis från EU-domstolen måste dock den maximala volym som kan komma att avropas på ramavtalet anges på förhand.

Enligt 7 kap. LOU gäller olika bestämmelser beroende på om det handlar om ramavtal med en leverantör eller flera leverantörer. I LOU görs också skillnad på ramavtal med eller utan samtliga villkor för avrop fastställda.

Ramavtal med en leverantör – i enlighet med villkoren i ramavtalet
Ramavtal med en leverantör upphandlas oftast av en upphandlande myndighet för att täcka den myndighetens egna inköpsbehov.

Sådana ramavtal är oftast lätta att avropa från, eftersom det bara finns en leverantör att välja och avrop alltid ska göras i enlighet med villkoren i ramavtalet.

Ramavtal med flera leverantörer – objektiva villkor eller förnyad konkurrensutsättning
Ramavtal med flera leverantörer upphandlas ibland av en upphandlande myndighet för att täcka den myndighetens egna inköpsbehov.

Men ofta upphandlas sådana ramavtal av en myndighet för flera upphandlande myndigheters räkning. Ibland görs sådana ramavtalsupphandlingar av så kallade inköpscentraler. Exempel på sådan inköpscentraler som ofta upphandlar för kommunala fastighetsbolag är SKL Kommentus Inköpscentral och HBV.

När en inköpscentral upphandlar ett ramavtal är inköpscentralen ansvarig för att bestämmelserna i LOU följs vid upphandlingen av ramavtalet. När sedan avrop görs är det den avropande myndigheten som ansvarar för att avropet görs i enlighet med LOU och villkoren i ramavtalet.

Två olika avropsmodeller
För ramavtal med flera leverantörer kan två olika avropsmodeller användas.

  1. Det första alternativet gäller ramavtal med samtliga villkor för avrop fastställda. Den modellen innebär att avrop görs i enlighet med objektiva villkor, en så kallad fördelningsnyckel, som avgör vilken leverantör i ramavtalet som ska tilldelas kontraktet. Den vanligaste fördelningsnyckeln är rangordning. Men även andra fördelningsnycklar kan användas, förutsatt att de uppfyller kravet på objektivitet och inte ger utrymme för godtycke från den avropande myndighetens sida.
  2. Det andra alternativet är att samtliga villkor för avrop inte är fastställda i ramavtalet. Den modellen innebär att den avropande myndigheten måste göra en så kallad förnyad konkurrensutsättning i samband med avrop. Det görs genom att begära in anbud från ramavtalsleverantörerna. Normalt ska samtliga ramavtalsleverantörer tillfrågas. Den avropande myndigheten ska ange en tidsfrist som är tillräcklig för att lämna in anbud för varje särskilt kontrakt. När denna tidsfrist fastställs ska hänsyn tas till upphandlingens art och omfattning. I fall då det krävs en större arbetsinsats för de leverantörer som lämnar anbud måste anbudstiden med andra ord vara längre än vid enklare avrop. Anbuden ska lämnas skriftligen och den avropande myndigheten får inte ta del av innehållet i anbuden innan anbudstiden har löpt ut. Efter att ha utvärderat anbuden, baserat på de tilldelningskriterier som framgår av ramavtalet, ska den avropande myndigheten tilldela kontraktet till den anbudsgivare som har lämnat det bästa anbudet.

Det förekommer också ramavtal som anger att avrop ibland ska ske baserat på en fördelningsnyckel och ibland med förnyad konkurrensutsättning (så kallade kombinationsramavtal). Vilken avropsmodell som ska användas måste klargöras redan i upphandlingen av ramavtalet.

Om olika avropsmodeller ska kunna användas för olika avrop måste det anges hur valet mellan avropsmodellerna ska göras. Vanligt förekommande är att avrop under viss storlek görs i enlighet med en fördelningsnyckel, exempelvis rangordning, medan större avrop görs genom förnyad konkurrensutsättning.

Ingen möjlighet att ansluta sig i efterhand
Kontrakt som grundar sig på ett ramavtal får ingås endast mellan å ena sidan upphandlande myndigheter som har angetts som avropsberättigade i samband med upphandlingen av ramavtalet, och å andra sidan leverantörer som är parter i ramavtalet.

När det gäller ramavtal som upphandlats av en inköpscentral, innebär detta enligt förarbetena till LOU att de avropande myndigheterna måste gå att identifiera på förhand genom att de är angivna i upphandlingsdokumenten i upphandlingen av ramavtalet. De måste också aktivt ha anmält sitt intresse för att delta i ramavtalsupphandlingen.

Detta brukar ibland uttryckas som att ramavtal är ”slutna system” på så sätt att det inte finns möjlighet för nya upphandlande myndigheter eller leverantörer att ansluta sig till ett ramavtal i efterhand.

Väsentliga ändringar är inte tillåtna
Av LOU framgår tydligt att parterna vid avrop inte får göra några väsentliga avvikelser från villkoren i ramavtalet. Det gäller alla typer av ramavtal, oavsett antalet leverantörer och oavsett avropsmodell.

Det innebär bland annat att det inte finns någon möjlighet för en upphandlande myndighet att avropa produkter som inte omfattas av ramavtalet från ramavtalsleverantörerna. Det är inte heller möjligt att avropa på andra villkor än vad som framgår av ramavtalet.

Väsentliga avvikelser i samband med avrop riskerar att leda till att avropet betraktas som en otillåten direktupphandling, som kan leda till överprövning, skadestånd eller upphandlingsskadeavgift. Dessutom kan en avvikelse från ramavtalet vara ett avtalsbrott i förhållande till övriga ramavtalsleverantörer.

Ramavtal, avtalsspärr och överprövning
Vid avrop från ramavtal genom förnyad konkurrensutsättning är den avropande myndigheten inte skyldig att tillämpa någon avtalsspärr. Istället kan den avropande myndigheten redan i samband med anbudsutvärderingen ingå kontrakt med den leverantör som lämnat det bästa anbudet.

Men om myndigheten inte tillämpar en avtalsspärr finns risken att det tilldelade kontraktet vid en senare tidpunkt blir ogiltigförklarat om någon leverantör ansöker om överprövning av dess giltighet.

En avropande myndighet som vill förhindra att kontraktet ogiltigförklaras i efterhand kan frivilligt tillämpa en avtalsspärr innan kontrakt tecknas. Då får de leverantörer som eventuellt vill möjlighet att under tio dagar ansöka om överprövning av den förnyade konkurrensutsättningen. Om ingen ansökan om överprövning görs under denna avtalsspärr kan kontraktet inte senare ogiltigförklaras.

Kristian Pedersen, advokat

Kristian Pedersen är advokat och delägare i Advokatfirman Kahn Pedersen och specialiserad på offentlig upphandling. Han företräder såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer i alla typer av affärer mellan offentliga och privata parter samt i tvister rörande upphandlade avtal. Kristian Pedersen är även författare till böckerna Centrala frågeställningar vid offentlig upphandling och Upphandlingens grunder samt till ett mycket stort antal artiklar om upphandling och näraliggande frågor.